IMPROVISACIÓN Y DESCOORDINACIÓN PARA COMBATIR LA PANDEMIA
El Elefante en la Habitación
por Hugo Manlio Huerta
La pandemia del COVID-19 ha puesto en el centro de la habitación el problema de la improvisación política, la descoordinación administrativa y la imprevisión jurídica, que han privado en casi todo el mundo, a la hora de prevenir y combatir esta terrible enfermedad.
En el caso específico de México, la Constitución Federal y la Ley General de Salud distinguen claramente entre brotes de enfermedades o infecciones transmisibles, epidemias y epidemias de carácter grave y sólo facultan expresamente al Presidente de la República, el Consejo de Salubridad General y la Secretaría de Salud, para actuar de manera extraordinaria y dictar las medidas indispensables en caso de epidemias de carácter grave, invasión de enfermedades transmisibles, situaciones de emergencia o catástrofe.
Por supuesto, lo anterior no significa que el gobierno federal deba actuar solo y sin la colaboración de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, así como de los demás integrantes del Sistema Nacional de Salud y los particulares en general. Pero lo cierto es que la Federación ha sido omisa en coordinarse efectivamente con las autoridades locales y que éstas han optado por instrumentar medidas jurídicas y administrativas sin un sustento adecuado, sobrepasando incluso sus atribuciones y capacidades.
Al respecto y desde una perspectiva meramente jurídica y administrativa, las autoridades federales competentes han actuado hasta ahora en dos fases.
La primera a partir del 23 de marzo de 2020, fecha en que se publicó el Acuerdo por el que el Consejo de Salubridad General reconoció la epidemia de enfermedad por el virus SARS-CoV2 (COVID-19) en México como una enfermedad grave de atención prioritaria y estableció actividades de preparación y respuesta ante dicha epidemia, bajo la coordinación de la Secretaría de Salud, limitándose en el caso de los gobiernos estatales a exhortarles a definir planes de reconversión hospitalaria y expansión inmediata de capacidad.
En ese tenor, el 24 de marzo de este año se publicó el Acuerdo de la Secretaría de Salud por el que se establecen diversas medidas preventivas, obligatorias para las autoridades civiles y militares, así como los particulares y los tres órdenes de gobierno, siendo éstas las siguientes: 1) evitar la asistencia a centros de trabajo, espacios públicos y otros lugares concurridos, a personas mayores de 65 años o con riesgo a desarrollar gravemente la enfermedad, como mujeres embarazadas o en periodo de lactancia, menores de 5 años y personas con discapacidad, enfermedades crónicas o inmunosupresión; 2) suspender actividades escolares en todos los niveles; 3) suspender actividades de los sectores público, social y privado que impliquen concentración de personas, garantizando las funciones esenciales y los derechos humanos; 4) suspensión de eventos masivos y reuniones o congregaciones de más de 100 personas; 5) cumplimiento de las medidas básicas de higiene (lavado frecuente de manos, estornudar o toser cubriendo nariz y boca con pañuelo desechable o con el antebrazo, no saludar de beso, de mano o abrazo y guardar una sana distancia), y 6) las demás que determine necesarias la Secretaría de Salud.
Por su parte, el 27 de marzo de 2020 se publicó el Acuerdo de la Secretaría de Salud por el que de conformidad con el Título Décimo de la Ley General de Salud se declaran acciones extraordinarias en todo el territorio nacional en materia de salubridad general para combatir la epidemia, además de las previstas en el artículo 184 de dicha ley y que incluyen la posibilidad de regular el libre tránsito de las personas en sintonía con el artículo 11 de la Constitución, el utilizar todos los recursos médicos y de asistencia social existentes con la colaboración de todos los sectores; adquirir todo tipo de bienes y servicios necesarios, sin mayores trámites, y evitar el acopio de insumos esenciales y la especulación de precios.
La segunda fase arrancó el 30 de marzo de 2020, con la publicación del Acuerdo por el que el Consejo de Salubridad General declaró la epidemia como emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor e indicó que la Secretaría de Salud sería la instancia encargada de determinar todas las acciones necesarias para su atención. Es decir, se pasó de epidemia grave a situación de emergencia (ver artículo 181 de la Ley General de Salud).
En este marco, mediante Acuerdo publicado el 31 de marzo de 2020 la Secretaría de Salud amplió las acciones extraordinarias que todos los sectores deben implementar, siendo medidas preventivas indispensables: 1) la suspensión de actividades no esenciales del 30 de marzo al 30 de abril, siendo esenciales las actividades necesarias para atender la emergencia, las de los sectores fundamentales de la economía y las necesarias para conservar, mantener y reparar infraestructura crítica; 2) la aplicación obligatoria en los lugares en los que se realicen actividades, de las medidas básicas de higiene y otras prácticas, como no realizar reuniones de más de 50 personas, y 3) el resguardo estricto de toda persona mayor de 60 años, embarazada o en puerperio, hipertensa, diabética o con algún otro padecimiento crónico, con inmunosupresión, insuficiencia renal o hepática.
En todo momento, la Secretaría de Salud se reservó la responsabilidad de la emisión y manejo de la información oficial en la materia y la resolución de todo lo no previsto en los acuerdos. Sin embargo, al haberse omitido disposiciones relativas a la coordinación armónica con las entidades federativas y su concurrencia en la atención de la emergencia, éstas emitieron sus propios instrumentos e informes, más para efectos políticos o de presencia social, que para suplir las deficiencias de la Federación o cumplir sus obligaciones, con lo que generaron contradicciones informativas e involuntariamente abrieron las puertas a la posibilidad de que algunas de las medidas sanitarias impuestas fueran impugnadas.
Así por ejemplo, en Puebla se publicó el 23 de marzo el Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que se decretan como medidas de seguridad sanitaria, la clausura temporal de diversos establecimientos, la suspensión de actividades en los locales o centros de reunión que enuncia y otras restricciones o prohibiciones, fundamentándose en el párrafo quinto del artículo 4º de la Constitución General (derecho a un medio ambiente sano), en lugar del párrafo cuarto (derecho a la protección de la salud), así como en los artículos 181 a 184 de la Ley General de Salud, que facultan sólo al Ejecutivo Federal y su Secretaría de Salud para actuar extraordinariamente en caso de epidemia grave o situación de emergencia.
Por si fuera poco, el numeral primero del acuerdo decreta (sic) como medida de seguridad sanitaria la clausura temporal de salas de cine, teatros y auditorios, gimnasios, centros deportivos y sociales, clubes de servicio, sociales y/o deportivos y baños públicos, cuando cualquier abogado sabe que la clausura es una sanción y como tal sólo puede imponerse mediante la sustanciación del procedimiento respectivo, en el que se respete la garantía de audiencia; siendo incorrecto fundamentar la “medida” en los artículos 153 y 294 fracción XI de la Ley Estatal de Salud, sin considerar los artículos 243, 306 fracción III y 314, de cuya interpretación armónica se desprende que la clausura puede ordenarse (no decretarse) si los establecimientos no cumplen ciertas condiciones de seguridad e higiene. Aunado a lo anterior, el decreto no explica por qué en estos casos se optó equivocadamente por la clausura y no por la suspensión de actividades, medida correcta y que su propio numeral dos prevé para casinos, centros nocturnos, bares, discotecas, cabarets (sic), lugares de esparcimiento, exhibiciones, salones de fiestas, auditorios, piscinas, estadios y zoológicos.
Asimismo, el 13 de abril se publicó el Decreto del Ejecutivo del Estado, por el que establece como medida de prevención el uso obligatorio de cubre boca, mascarilla o cubierta facial, por todas las personas que se encuentren en espacios públicos (de nuevo con fundamento en el párrafo quinto del artículo 4º de la Constitución General y los artículos 181 a 184 de la Ley General de Salud), por lo que su incumplimiento podría derivar en la imposición de multa al infractor en términos del artículo 308 de la ley estatal y el numeral octavo del Acuerdo estatal publicado el 23 de marzo, sin reparar en que sólo la Secretaría de Salud federal es competente para dictar medidas en este caso.
Curiosamente y tal vez por su complejidad, nadie se ha ocupado hasta el momento de establecer mecanismos jurídico-administrativos para impulsar la reconversión hospitalaria, la expansión inmediata de capacidad o la producción nacional de insumos para la salud, ni de prever los graves conflictos legales que habrán de suscitarse por la cláusula de fuerza mayor.
En conclusión, el gobierno federal no se ha coordinado adecuadamente con las entidades federativas, así como éstas tampoco lo han hecho con sus municipios, lo cual ha propiciado actuaciones precipitadas, infundadas o insuficientes, al margen del marco jurídico aplicable, de las recomendaciones de verdaderos expertos y de la colaboración debida, que si no se han traducido aún en una catástrofe epidemiológica, se debe más al comportamiento responsable de buena parte de la sociedad que ha cumplido con la premisa básica de quedarse en casa y a la actuación heroica del personal médico y de enfermería.
